观韬视点 | 《私募办法》意见稿与既有规则对比分析之私募股权基金篇
作者:李文
责编:肖非
2023年12月8日，证监会发布《私募投资基金监督管理办法（征求意见稿）》（下称“《私募办法》意见稿”），向社会公众公开征求意见。《私募办法》拟对实施近十年的《私募投资基金监督管理暂行办法》(证监会2014年6月30日发布，下称《暂行办法》)进行全面修订，并落实行政法规《私募投资基金监督条例》（下称《私募条例》）要求。
《私募办法》作为行政规章，具有上承《私募条例》、下衔中国证券投资基金业协会（下称“基金业协会”）《私募投资基金登记备案办法》（下称《登记备案办法》）等自律规则的承上启下重要作用，一经发出即引发市场热议。本文主要从私募股权基金募集、备案及投资运作角度，将《私募办法》意见稿与既有规则进行对比，并就主要变化进行探讨分析。。
一、合格投资者标准变化
（一）自然人投资者标准与资管新规并轨
现行私募股权投基金合格投资者标准按《暂行办法》执行，《私募办法》意见稿参照《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（银发〔2018〕106号文，下称《资管新规》），统一了自然人合格投资者的资产和投资经历要求，下表为《私募办法》意见稿和《暂行办法》对比：
| 《私募办法》意见稿 | 《暂行办法》 |
自然人合格投资者资产要求 | 具有两年以上投资经历，且满足下列条件之一的自然人：家庭金融资产不低于500万元，家庭金融净资产不低于300万元，或者近三年本人年均收入不低于40万元。 | 金融资产不低于300万元或者最近三年个人年均收入不低于50万元的个人。 |
机构合格投资者资产要求 | 净资产不低于 1000 万元的法人或者其他组织。 | 净资产不低于 1000 万元的单位。 |
“金融资产”定义 | 前款所称金融资产，是指银行存款、股票、期货、债券、基金份额、资产管理产品等。 | 前款所称金融资产包括银行存款、股票、债券、基金份额、资产管理计划、银行理财产品、信托计划、保险产品、期货权益等。 |
（二）细化并提高了单个投资者最低实缴金额
相较于《暂行办法》对合格投资者投资于单只私募基金金额不低于100万元的统一规定，《私募办法》意见稿第四十一条细化并提高了单个投资者投资于不同类型基金应满足的不同实缴规模要求。结合《登记备案办法》第三十三条及《不动产私募投资基金试点备案指引（试行）》，笔者将不同类型基金单个投资者最低实缴金额及不同类型私募基金初始最低实缴规模总结如下表所示：
类别 | 单个投资者最低实缴金额 （《私募办法》意见稿） | 各类基金最低初始实缴规模 |
一般情形 | 单个投资者投资于单只私募证券基金、母基金的实缴金额不低于100万元 | 《私募办法》意见稿：私募证券基金不低于1000万元；母基金实缴规模不得低于 5000 万。 |
单个投资者投资于单只私募股权基金（含创业投资基金）的实缴金额不低于300万元 | 《私募投资基金登记备案办法》：私募股权基金不低于1000万元人民币，其中创业投资基金备案时首期实缴资金不低于500万元人民币，但应当在基金合同中约定备案后6个月内完成符合前述初始募集规模最低要求的实缴出资。 |
特殊情形 | 投资于下列私募基金的，单个投资者实缴金额500万元： （1）投资于不动产私募基金； （2）主要投资境外资产/场外衍生品等特殊投资领域基金； （3）投资于未托管的私募基金； （4）投资于由私募基金销售机构销售的私募股权投资基金。 | 《不动产私募投资基金试点备案指引（试行）》：不动产基金首轮实缴募集规模不低于3000万元。 |
主要（80%以上）投资单一标的的私募基金，自然人投资者不低于1000万元，其他投资者不低于500万元。 | 《登记备案办法》：投向单一标的的私募基金初始实缴募集资金规模不低于2000万元人民币。 |
《私募办法》意见稿未特别提及单个投资者对于创业投资基金的投资门槛，理解没有特别规定的情况下，单个投资者投资于单只创业投资基金的实缴金额也不得低于300万元。
此外，《私募办法》意见稿未明确的是，如单个投资者初始投资时满足《私募办法》意见稿要求，后续部分赎回或退出导致投资者持有金额低于《私募办法》规定的最低实缴出资金额要求的，是否属于违规，此种情况下是否需要一次性全部赎回，有待明确和解释。此前普遍认为，现行规定下如投资者赎回导致其对私募基金的持有份额不足100万元（即：不满足现行合格投资者要求），应一次性全部赎回。
（三）当然合格投资者范围变更
通常将符合《暂行办法》第十三条及《关于加强私募投资基金监管的若干规定》（下称《若干规定》）第七条相关规定的“视为合格投资者”的情形称之为当然合格投资者。相较于《暂行办法》和《若干规定》，《私募办法》意见稿当然合格投资者范围发生以下变化：
变化趋势 | 具体情形 |
增加 | 政府资金或者符合条件的政府资金参与设立的基金； 在基金业协会登记的私募基金管理人； 依法设立并接受国务院金融监督管理机构监管的机构，包括证券公司及其子公司、基金管理公司及其子公司、期货公司及其子公司、商业银行及其理财子公司、保险公司、保险资产管理公司、金融资产投资公司、信托公司、财务公司及中国证监会规定的其他机构。 |
删除 | 投资于所管理的私募基金的私募基金管理人及其从业人员 |
保持不变 | 国务院金融监督管理部门监管的机构依法发行的资产管理产品； 社会保障基金、基本养老保险基金、年金基金等养老基金，慈善基金等社会公益基金； 合格境外投资者。 |
上述变化中，值得关注的是：
1.“政府资金或者符合条件的政府资金参与设立的基金”具体所指情形？“政府资金”是否指《政府出资产业投资基金信用信息登记指引（试行）》（发改办财金规〔2017〕571号）所述“政府（含所属部门、直属机构）直接或委托出资”，“符合条件的政府资金”具体需要符合哪些条件？建议予以明确。
而根据此前基金业协会发布的《私募投资基金备案指引第2号——私募股权、创业投资基金》（下称《备案指引2号》），投资者中存在地市级以上政府出资产业投资基金的私募股权基金，还特别适用三种情形，即：首期实缴出资可低于100万、上下层基金可期限错配6个月以上、扩募可超三倍。
2.《私募办法》意见稿将“基金业协会登记的私募基金管理人”视为合格投资者。这意味着无论是否投资于自身管理的私募基金，只要是基金业协会登记的私募基金管理人以自有资金投资其他管理人管理的私募基金，均被视为合格投资者。例如，双GP基金，如果两个GP均具有私募基金管理人资质，其中一个GP担任私募基金管理人，则非管理人GP在《私募办法》下可被视为合格投资者。
3.虽然《私募办法》意见稿未将管理人从业人员列为当然合格投资者，但根据《私募办法》意见稿第四十条第3款，“私募基金管理人的从业人员投资于该私募基金管理人所管理的私募基金不受本条（注：合格投资者资产及收入要求）和本办法第三十八条（注：单一标的要求）、第四十一条（注：单个投资者最低实缴金额要求）限制”。除前述明确规定之外，从业人员投资自身所管理的私募基金，需满足其他要求，例如，私募股权投资基金扩募时，除非从业人员单笔投资1000万以上，否则将由于不是扩募所要求的“本办法第四十二条规定的合格投资者或者单笔投资金额1000万元以上的其他合格投资者”而不能参与扩募，故《私募办法》落地后管理人从业人员跟投需在首轮募集时确定。
二、单一标的基金监管趋严
《私募办法》意见稿通过以下几方面对单一标的基金加强监管：
1.定义。《私募办法》意见稿第三十八条对单一标的基金进行定义，即将单只私募基金80%以上的基金财产投向单一标的。
2.大幅提高了投资者投资门槛。要求单个自然人投资者实缴规模不得低于1000万元，除自然人外的单个投资者最低实缴规模不得低于500万元。
3.有条件扩募。基金业协会2023年9月28日发布的《备案指引2号》取消了私募基金扩募需要进行组合投资的要求，就在市场为单一项目基金可以扩募欢呼时，本次《私募办法》意见稿第三十一条规定“开展单一项目投资的私募基金不得向原投资者之外的其他投资者扩募”。如《私募办法》意见稿第三十八条所述“将单只私募基金80%以上基金财产投向单一标的”的基金（即单一标的基金）和第三十一条“开展单一项目投资的私募基金”指代相同，则单一标的基金的扩募对象仅可为原投资者中属于法定当然合格投资者和新增出资超过1000万以上的投资者。
4.单一标的基金其他要求：
（1）基金合同需明确约定；
（2）实缴规模不得低于2000万元；
（3）该单一标的与私募基金管理人及其股东、实际控制人、合伙人、从业人员不存在关联关系，全体投资者一致同意的除外；
（4）管理人对全体投资者进行风险提示并有书面决策及风险提示书面留痕；
（5）强制托管。
上述要求中，市场讨论最为激烈的是大幅提高自然者投资门槛。单一标的基金是否比盲池基金风险更大，可能有不同看法。有观点认为，盲池基金具有分散投资、平滑风险的作用，提高个人LP投资门槛，有利于保护个人投资者，通过减少单一标的基金来避免因投资过于集中带来的风险。另有观点认为，单一标的基金风险大于盲池基金的逻辑仍有待商榷，提高自然人投资者投资门槛，不利于早期天使投资，导致许多有意愿的自然人合格投资者无法参与股权投资，并增加自然人投资者分散风险的难度，除对以专项基金为主要生存方式的管理人产生较大影响外，也加大了早期创业企业融资的难度。此外，建议关注并评估大幅提高自然人投资者对单一标的基金投资门槛后，可能有主体寻求代持或通过“名为盲池实为专项”等违规方式，进而引发其他衍生风险。
三、引入单一投资者基金概念并提出更严格实缴出资要求
此前监管方面并无“单一投资者基金”概念或特别规定，本次《私募办法》意见稿第三十七条对此作出专门规定。私募基金管理人如接受单一投资者委托设立私募基金，则单一投资者限于《私募办法》第四十二条第（一）（四）（五）（六）项的投资者，即：依法设立并接受国务院金融监督管理机构监管的机构；社会保障基金、基本养老保险基金、年金基金等养老基金，慈善基金等社会公益基金；合格境外投资者；政府资金或者符合条件的政府资金参与设立的基金，且单一投资者基金应满足实缴不低于1亿元的规模。根据《私募办法》意见稿，如某家族办公室或资金较为充裕的企业想作为单一投资者投资私募基金，今后将不被允许。
此外，《私募办法》意见稿关于单一投资者和管理人“可在基金合同中就私募基金投资决策机制、托管、信息披露、审计进行特别约定”具体所指也不甚明确，是否指单一投资者基金可以在投资决策机制、托管、信息披露、审计方面突破现行监管要求，均有待后续监管明确。
四、重新划分私募基金产品类别
《私募办法》意见稿将私募基金产品区分为私募股权基金、私募证券基金、母基金三个主要类别，并对不同类型的私募基金实施分类监督管理。其中，母基金是新增产品类别。根据《私募办法》意见稿二十八条，母基金“是指将主要基金财产投资于私募股权投资基金份额、私募证券投资基金份额、本办法第四十二条第（二）项规定的资产管理产品份额以及符合中国证监会规定的其他投资标的的私募基金”。何为“主要”，是否对子基金、直接投资项目比例及组合投资方面有相关要求，有待后续母基金运作指引予以明确。
另提示关注，综合《私募办法》意见稿其他规定：
1.母基金实缴规模不得低于5000万元，母基金年度财务报告应经会计师事务所审计。
2.与《登记备案办法》第三十一条相比，《私募办法》意见稿明确了私募股权投资基金的投资标的包括“不动产项目公司股权”。
3.根据《私募办法》意见稿第二十八条，私募股权投资基金的投资范围也包括了合伙企业份额、私募股权投资基金份额。母基金和私募股权投资基金均可投资私募股权投资基金份额情况下，理解主要区别在于投资比例。这些都有待于后续母基金运作指引进行明确。
五、禁止多层嵌套及豁免情形
11月中旬，杭州发生“30亿元量化私募跑路”事件，引发行业震动。该事件中，存在多层嵌套。
《私募办法》意见稿第五十四条对私募投资层级做了严格限制，规定嵌套不得超过两层，即私募基金可以再投资一层资产管理产品或者私募基金，所投产品不得再投资公募证券投资基金以外的其他的资产管理产品或者私募基金，法律、行政法规和国家另有规定的除外。前述规定落实了《私募条例》“不得多层嵌套”的规定，并与《资管新规》规定的资管产品投资不得超过两层等要求对齐监管。
《私募办法》意见稿落实《私募条例》第二十五条“将主要基金财产投资于其他私募基金的私募基金不计入投资层级”规定，明确母基金不计入投资层级。《资管新规》禁止多层嵌套同时，同时规定创业投资基金、政府出资产业投资基金的相关规定另行制定。《关于进一步明确规范金融机构资产管理产品投资创业投资基金和政府出资产业投资基金有关事项的通知》（下称“1638号文”），符合条件的创业投资基金和政府出资产业投资基金接受资产管理产品及其他私募投资基金投资时，该两类基金不视为一层资产管理产品。
综上，母基金、符合1638号文规定条件的创业投资基金和政府出资产业基金均不计入投资层级，豁免适用多层嵌套。
六、增加扩募条件
与基金业协会《备案指引2号》规定的扩募条件相比，《私募办法》意见稿第三十一条增加了扩募条件。
| 《私募办法》意见稿 | 《备案指引2号》 |
基本要求 | 私募股权投资基金同时满足以下条件，可以扩募： （一）运作规范，处于基金合同约定的投资期； （二）对象限于本办法第四十二条规定的合格投资者或者单笔投资金额1000万元以上的其他合格投资者； （三）由私募基金托管人托管； （四）按照基金合同约定的方式事先取得全体投资者或者投资者认可的决策机制决策同意； （五）私募基金管理人未违反法律、行政法规、中国证监会规定和基金合同约定； （六）中国证监会规定和基金合同约定的其他条件。 | 私募股权基金开放申购或者认缴的，应当符合下列条件： （一）由私募基金托管人进行托管； （二）在基金合同约定的投资期内； （三）开放申购或者认缴按照基金合同约定经全体投资者一致同意或者经全体投资者认可的决策机制决策通过； （四）中国证监会、协会规定的其他条件。 |
特别规定 | 开展单一项目投资的私募基金不得向原投资者之外的其他投资者扩募。 | 私募股权基金开放申购或者认缴，增加的基金认缴总规模不得超过备案时基金认缴总规模的3倍，但符合《备案指引2号》第二十二条第二款特别情形之一的除外。 |
对比可知，《私募办法》意见稿针对一般私募股权基金扩募增加了以下要求：
（1）提高扩募对象门槛，扩募对象限于当然合格投资者或单笔投资额1000万以上的其他合格投资者；扩募一般包括两种情形，原投资者追加出资及/或吸纳新的投资者出资。根据《私募办法》意见稿，出资能力相对较弱的投资者如拟投资私募基金，只能在初始募集阶段加入；原投资者如拟增加出资，拟增加出资只能大于等于1000万。此外，对于创业投资基金而言，扩募投资者的出资能力或出资意愿可能不到1000万，提高扩募门槛可能使创业投资基金扩募面临比以往更大难度。
（2）私募基金运作规范且管理人未违反法律、行政法规、中国证监会规定和基金合同约定。前述私募基金扩募之“运作规范”要求，与《证券期货经营机构私募资产管理计划运作管理规定（2023）》（下称《资管细则》）关于专门投资于未上市企业股权的封闭式资产管理计划对扩募条件的“资产管理计划已成立且运作规范”看齐。这一新增扩募条件也提示私募基金管理人平时须重视合规运作，存在合规问题的私募基金及管理人，可能会在私募基金产品扩募时遇到障碍。
七、明确强制托管情形
11月中旬杭州“30亿元量化私募跑路”事件中，除不规范的多层嵌套外，还因为其投资的最后一层没有托管，资金直接打到管理人账户后被转移。《私募办法》意见稿第二十三条规定私募基金财产以托管为原则，存在下列情形之一的，必须托管，且基金业协会后续将对未托管的私募基金进行特别公示。
《私募办法》意见稿第二十三条必须托管情形 | 简评 |
（一）契约型基金 | 与现行规定要求一致 |
（二）接受资产管理产品、私募基金投资的 | 意味者嵌套投资必须托管。 |
（三）主要投资单一标的、境外资产、场外衍生品等情形的 | 此类产品风险较高，要求强制托管较为合理 |
（四）开展杠杆融资的 | 杠杆融资本身风险也较大，要求托管也在情理之中 |
（五）中国证监会规定的其他情形 | 例如：《私募办法》意见稿第三十一条规定的扩募基金 |
另提示关注，综其他规定，以下情况也必须托管：
Ø根据基金业协会《备案指引2号》通过特殊目的载体开展投资的；亦可考虑此种情形与《私募办法》意见稿第二十三条第（二）项“接受资产管理产品、私募基金投资的”进行合并；
Ø《不动产私募投资基金试点备案指引（试行）》规定的不动产私募投资基金；
Ø《政府出资产业投资基金管理暂行办法》《政府投资基金暂行管理办法》规定的政府出资产业投资基金、政府投资基金应托管。
Ø根据基金业协会《登记备案办法》及《备案指引2号》，基金募集完毕后未在20个工作日内提交备案，但是在3个月之内提交补备案情况下，须托管；
鉴于上述必须托管情形并非“中国证监会规定的其他情形”，故《私募办法》意见稿第二十三条第（五）种情形修订为“法律法规、部门规章、规范性文件或基金业协会规定的其他情形”可能更符合实际情况。另提示关注，如基金未托管，单个投资者最低实缴金额门槛将提升为500万元。
八、募集方面变化
《私募办法》意见稿明确了“资金募集”的定义，即指“指为投资者开立私募基金交易账户、宣传推介私募基金、办理私募基金份额申购、赎回及提供私募基金交易账户信息查询等活动”。提示关注《私募办法》意见稿对于私募股权基金募集方面以下规定：
（一）加强向个人投资者销售私募基金的保护机制
《私募办法》意见稿第四十九条规定规定“私募基金管理人、私募基金销售机构向自然人募集资金的，应当对全过程录音或者录像，建立健全回访确认和投资冷静期机制，通过互联网等非现场方式进行的，应当完善配套留痕安排。”与现行规定相比，《私募办法》意见稿加强了对自然人投资者销售基金的保护机制，具体而言：
1. 现行规定下，《证券期货投资者适当性管理办法》第二十五条、《基金募集机构投资者适当性管理实施指引（试行）》第十六条只要求私募基金管理人和销售机构应对向普通投资者募集的部分环节进行录音、录像，对个人专业投资者并不强制实施适当性规则下的录音、录像。如《私募办法》实施,则自然人投资者不论被划分为普通投资者还是专业投资者, 均须对其募集环节进行录音或录像。
2. 根据现行《私募投资基金募集行为管理办法》，私募基金管理人从业人员跟投情形下，可豁免投资冷静期和回访确认，且募集回访本身并非强制。如《私募办法》落地，则募集回访成为必须事项，私募基金管理人的从业人员跟投亦不得豁免该项要求。
（二）要求管理人识别三类投资者背后的实际投资者和最终资金来源
《私募办法》意见稿第四十二条第二款规定，当然合格投资者属于资产管理产品、私募基金管理人、私募基金时，接受这三类投资者投资的私募基金管理人及销售机构，需要识别其背后的实际投资者和最终资金来源。实操中，具体的识别标准和尺度如何，对方不配合情况下管理人如何处理，均有待于进一步观察了解监管口径。
（三）提交投资者适当性相关文件材料要求
《私募办法》意见稿第三十三条要求办理基金产品备案时报送“风险揭示书以及投资者适当性相关文件材料”。现行私募基金产品备案时，并不需要提交所有的投资者适当性材料（目前主要提交投资者风险问卷调查和风险揭示书）。对于《私募办法》落地后所报送的适当性相关文件材料的范围，有待进一步观察基金业协会系统具体要求。
（四）提升招募说明书要求
《私募办法》意见稿第四十八条列举了招募说明书应当披露的信息，并要求私募基金管理人、私募基金销售机构向投资者提供的招募说明书信息应当与基金合同中的内容一致，除非私募基金管理人在基金合同中作出特别说明并由投资者逐一确认的除外。
提示关注的是，《私募投资基金信息披露管理办法》《私募投资基金募集行为管理办法》《登记备案办法》《备案指引2号》等多个规定均对招募说明书内容作出要求，管理人制作招募说明书时，应关注满足现行规定所有要求。
（五）关于私募股权基金代销
针对《私募条例》第十七条“私募基金管理人应当自行募集资金，不得委托他人募集资金，但国务院证券监督管理机构另有规定的除外”规定，此前曾产生私募股权基金能否代销的争议。《私募办法》意见稿第四十三条明确，私募股权基金可以委托取得基金销售业务资格并符合基金业协会规定条件的私募基金销售机构募集资金，但不得委托或变相委托“不具有基金销售业务资格的机构或者个人”、“与私募基金管理人及其股东、合伙人、实际控制人、从业人员存在关联关系的私募基金销售机构”募集资金。
提示私募股权基金管理人关注的是，尽管私募股权基金管理人可以委托代销，但根据《公开募集证券投资基金销售机构监督管理办法》第九条“独立基金销售机构是专业从事公募基金及私募证券投资基金销售业务的机构”，私募股权基金不得委托独立基金销售机构代销，但可委托商业银行、证券公司等具有基金销售业务资格的金融机构代销。
九、私募基金名称要求
《私募办法》意见稿第二条第四款规定私募基金名称应当包含“基金”“私募基金”字样。现行《备案指引2号》仅要求组织形式为契约型的私募股权基金名称标明“私募股权基金”字样，私募股权基金的名称可标明“股权基金”“股权投资”等字样。如《私募办法》落地，名称包含“股权投资”的合伙型、公司型私募股权基金将因不包含“基金”字样而不再符合要求，具体有待正式稿落地以后观察监管口径。
创业投资基金名称规则仍适用《私募条例》第三十五条，基金名称包含“创业投资基金”字样，或者在公司、合伙企业经营范围中包含“从事创业投资活动”字样（实务中“创业投资”也可）。
与《证券期货经营机构私募资产管理业务管理办法（2023）》对分级资产管理计划的名称要求类似。《私募办法》意见稿第五十五条还对结构化基金名称作出特别规定，私募基金份额进行分级的，名称中应当包含“结构化”、“分级”等字样。
十、禁止私募基金财产支付募集过程中的费用
《私募办法》意见稿第五十条规定,“不得使用私募基金财产支付资金募集过程中的费用”。实务中，市场上相当一部分私募基金会在基金合同中约定, 基金募集过程中产生的费用将在基金成立后由基金承担并支付,例如为了基金成立而支付的法律服务费、募集资金监督机构收取的服务费用、工商代办费用等。同时，基金合同还可能对此等花费通过比例或金额进行限制。如《私募办法》落地，“资金募集过程中的费用”具体所指不明确的情况下，存在基金不得支付此类费用的可能。
《私募办法》意见稿上述规定与《资管细则》第四十条“存续期间发生的与募集有关的费用，不得在计划资产中列支”类似，但《资管细则》也同时规定“资产管理计划成立前发生的费用，不得在计划资产中列支，专门投资于未上市企业股权的资产管理计划聘请专业服务机构等事项所支出的合理费用除外。”
对私募股权基金而言，亦可参考《资管细则》和市场惯例，在取得全体投资人同意情况下，将合理的募集费用（如专业服务机构费用）予以豁免。
十一、其他
（一）双GP基金的影响
《私募办法》意见稿第二条提到“以合伙企业形式设立的，资产由普通合伙人管理的私募基金，该普通合伙人适用本办法关于登记备案、资金募集、投资运作和信息披露等规定”。前述规定可能引发GP与管理人分离架构的合伙基金，GP是否需要满足《私募办法》所述要求，以及双GP、双执行事务合伙人架构的合伙型基金，未担任管理人的GP是否需要满足《私募办法》所述管理人相关要求的困惑。
其实，《私募条例》第二条同样提到，私募基金由“由私募基金管理人或者普通合伙人管理，为投资者的利益进行投资活动，适用本条例”。
笔者理解，《私募办法》意见稿和《私募条例》乃至《登记备案办法》均一脉相承，其本意并非要求GP与管理人分离架构里的GP或双GP、双执行事务合伙人架构中非管理人GP满足管理人要求，而是将实质上符合私募基金构成要件但未设置私募基金管理人的合伙企业纳入监管，故《私募办法》意见稿第二条对现行规定下的双GP基金及GP与管理人分离基金并无特别影响。
（二）行政规章层面明确强调不得未备先投
私募基金在备案完成前不得开展投资运作，为行业共识，证监会此前曾在《若干规定》作“私募基金管理人不得管理未备案的私募基金”规定。本次直接在部门规章《私募办法》意见稿第三十三条明确“私募基金在备案完成前不得开展投资运作”，足见监管对此问题的重视。从管理人角度，建议及早准备募集和备案文件，在募集完毕及时提交备案，以把握投资机会，避免不必要的合规风险。
（三）新增报送事项
《私募办法》意见稿第三十五条新增了向基金业协会报送事项：基金经理、基金管理团队或者关键人士发生变更的，私募基金管理人应当自变更之日起10个工作日内向基金业协会办理变更备案手续。
（四）调整处罚标准
继《私募条例》大幅提高处罚标准后，《私募办法》意见稿按照《私募条例》相应调整法律责任，相关违法违规行为的行政处罚金额从《暂行办法》规定的不超过三万元，提高到不超过十万元, 涉及金融安全且有危害结果的, 提高至不超过二十万元，从而提高了违法违规成本。
十二、过渡期
《私募办法》意见稿第七十九条设定了实施过渡期，关于产品备案过渡期要点如下：
Ø《私募办法》实施后（含过渡期内），新备案基金应当全面符合《私募办法》相关规定。
Ø对于不符合规定的已备案私募基金，要求在一年内完成整改，其中，不符合“嵌套”规定的，在两年内完成整改。
Ø私募基金在整改完毕前不得新增投资、不得新增募集规模 、不得新增投资者、不得展期 ，基金合同到期后予以清算。
Ø基金业协会对到期未完成整改的私募基金将进行特别公示, 并视情节轻重, 采取自律管理措施、纪律处分措施。
对于上述过渡期安排，实操中可能面临以下问题：
Ø部分事项整改路径有待释明，例如，存量产品投资人出资额不满足要求在一年内完成整改，尤其对于单一投资标的基金、处于退出期基金而言，该种整改必要性及实施路径可能有待释明。
Ø部分事项短期内完成整改面临较大挑战，例如，要求所有带“股权投资”但不带“基金”字样的股权投资基金修改基金名称（将涉及基金本身名称工商变更、被投资企业的投资者名称工商变更、银行账户变更、投资者通知等一系列事项）在一年内完成整改；不符合嵌套层级限制的私募基金在两年内完成整改（嵌套层级的整改涉及多方，包括上层投资者、下层投资者、被投资企业等）。
鉴于以上情况，考虑私募股权基金本身运作特点及整改成本，做“新老划断”及不溯及既往的过渡期安排可能更为缓和，如参考《登记备案办法》过渡期设置：存续私募基金管理人、存续私募基金无需按照《登记备案办法》新要求全面整改, 但《登记备案办法》施行后发生相关事项变更的, 则需要符合新规。或者结合研讨评估，对一定期限内必须整改重大事项予以明确，其他则不溯及既往。
结语：整体来看，《私募办法》意见稿全面落实了《私募条例》要求，充分吸收了《私募条例》立法成果和监管实践经验，部分与《资管新规》《资管细则》拉齐监管。但相较于此前《私募条例》的主要监管原则和要求已在近年发布的监管规则中有所体现，行业已有认同度和预期，《私募办法》意见稿大幅提高单一标的基金自然人投资者门槛、扩募对象门槛大幅提升等“新”的内容也引发市场高度关注，目前《私募办法》意见稿仍处于征求意见稿阶段，期待各方积极发表意见，相信监管将倾听行业声音，坚持发展和规范并重，制定更合理、更有利于行业健康发展的私募办法，推动私募基金行业规范健康持续发展。我们将持续跟进其后续的变更与调整。