观韬解读 | 关于生态环境导向的开发（EOD）模式的法律解析
作者：毛怡盼
前言：昨日，中国共产党第二十次全国代表大会在北京人民大会堂开幕，习近平代表第十九届中央委员会向党的二十大作报告，指出“我们坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，生态文明制度体系更加健全，生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化，我们的祖国天更蓝、山更绿、水更清。”为实现可持续发展，近年来我国提出了生态环境导向的开发模式（Ecology-Oriented Development，简称EOD模式），本文旨在通过对EOD模式的概念、政策进行梳理，结合EOD模式试点项目申报及部分案例投融资要点进行法律解析，为相关方参与EOD项目提供参考。
一、概念
生态环境导向的开发模式（Ecology-Oriented Development，简称EOD模式）是种创新性的项目组织实施方式，是以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化的项目组织实施方式。
二、政策梳理
2015年4月25日，中共中央、国务院发布了《关于加快推进生态文明建设的意见》（中发〔2015〕12号）提出主要目标为“到2020年，资源节约型和环境友好型社会建设取得重大进展，主体功能区布局基本形成，经济发展质量和效益显著提高，生态文明主流价值观在全社会得到推行，生态文明建设水平与全面建成小康社会目标相适应。”同年9月21日，中共中央、国务院发布《生态文明体制改革总体方案》（中发〔2015〕25号）指出生态文明体制改革的目标为“到2020年，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力走向社会主义生态文明新时代。”，正式构建起生态文明建设的“四梁八柱”。此后，在生态文明建设战略布局下，中共中央、国务院陆续发布党内法规，通过顶层设计推动现代环境治理体系的建立。
在中共中央、国务院的总体布局下，2018年8月30日，生态环境部发布《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》（环规财〔2018〕86号），指出为进一步深化生态环境领域“放管服”改革，协同推动经济高质量发展和生态环境高水平保护，不断满足人民日益增长的美好生活需要和优美生态环境需要，生态环境部从五大方面十七点内容提出具体指导意见，并在第十三点“推进环境治理模式创新，提升环保产业发展效果”首次提出EOD模式。自此，以生态环境部为主导的国务院各部门为促进国家生态文明建设及EOD模式发展陆续发布部门规范性文件。
直至2020年9月16日，生态环境部办公厅、发展改革委办公厅、国家开发银行办公厅发布《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号），正式了提出EOD模式的概念，并列明试点项目要求及实施程序。截止目前，生态环境部办公厅、发展改革委办公厅、国家开发银行办公厅已发布二批EOD模式试点项目通知，同时，生态环境部办公厅于2022年3月8日发布《关于印发<生态环保金融支持项目储备库入库指南(试行)>的通知》（环办科财〔2022〕6号），其目的在于按照“成熟一个，申报一个”的原则，积极引导金融资金投入，加强金融对深入打好污染防治攻坚战的精准支撑，推进适宜金融支持的重大生态环保项目谋划，建设生态环保金融支持项目储备库。
以下我们按照效力等级对现行有效的EOD模式相关政策法规进行梳理：
（一）党内法规
2015年4月25日，中共中央、国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》（中发〔2015〕12号）
2015年9月21日，中共中央、国务院发布《生态文明体制改革总体方案》（中发〔2015〕25号）
2018年6月16日，中共中央、国务院发布《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》（中发〔2018〕17号）
2020年3月3日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于构建现代环境治理体系的指导意见》
2021年4月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》
2021年9月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》
2022年5月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》
（二）规范性文件
1、国务院规范性文件
2016年11月24日，国务院发布《关于印发“十三五'生态环境保护规划的通知》（国发〔2016〕65号）
2021年10月25日，国务院办公厅发布《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号）
2、部门规范性文件
2018年8月30日，生态环境部发布《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》（环规财〔2018〕86号）
2019年1月11日，生态环境部、全国工商联发布《关于支持服务民营企业绿色发展的意见》（环综合〔2019〕6号）
2020年5月21日，国家发展和改革委员会、科学技术部、工业和信息化部、生态环境部、中国银行保险监督管理委员会、中华全国工商业联合会发布《关于营造更好发展环境 支持民营节能环保企业健康发展的实施意见》（发改环资〔2020〕790号）
2020年9月8日，国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部发布《关于扩大战略性新兴产业投资 培育壮大新増长点増长极的指导意见》（发改高技〔2020〕1409号）
2021年10月26日，财政部发布《关于印发<重点生态保护修复治理资金管理办法>的通知》（财资环〔2021〕100号）
（三）工作文件
1、国务院工作文件
2022年2月，国务院办公厅转发发改委、生态环境部、住建部、卫健委发布《关于加快推进城镇环境基础设施建设的指导意见（国办函〔2022〕7号）》
2、部门工作文件
2020年9月16日，生态环境部、国家发展和改革委员会、国家开发银行发布《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号）
2021年4月27日，生态环境部办公厅、发展改革委办公厅、国家开发银行办公室发布《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》（环办科财函〔2021〕201号）
2021年10月13日，生态环境部办公厅、发展改革委办公厅、国家开发银行办公室发布《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2021〕468号）
2022年3月8日，生态环境部办公厅发布《关于印发<生态环保金融支持项目储备库入库指南(试行)>的通知》（环办科财〔2022〕6号）
2022年4月26日，生态环境部办公厅、发展改革委办公厅、国家开发银行办公室《关于同意开展第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》（环办科财函〔2022〕172号）
三、EOD模式试点项目申报要点
2020年9月16日、2021年10月13日，生态环境部、国家发展和改革委员会、国家开发银行分别发布《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020)489号，以下简称“489号文”）、《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2021〕468号，以下简称“468号文”）；2022年3月8日，生态环境部办公厅发布《关于印发<生态环保金融支持项目储备库入库指南(试行)>的通知》（环办科财〔2022〕6号，以下简称“6号文”），上述文件的发布，明确了EOD模式试点项目申报条件及要求、申报程序、政策支持等相关内容。
2021年4月27日，生态环境部办公厅、发展改革委办公厅、国家开发银行办公室联合发布《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》（环办科财函〔2021〕201号），同意在2021-2023年期间，天津市静海区生态修复治理与健康产业城市主动健康综合体项目等36个项目开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点工作。2022年4月26日，生态环境部办公厅、发展改革委办公厅、国家开发银行办公室颁发了《关于同意开展第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》（环办科财函〔2022〕172号），同意在2022-2024年期间，河北省潮河流域（滦平段）生态治理与乡村振兴产业融合发展项目等58个项目开展第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点工作。截至目前，已同意开展EOD模式试点项目共计94个，部分项目已落地并获得国家开发银行的贷款。
（一）试点内容及入库范围
1、根据489号文，EOD模式试点内容包括：
1）发展理念创新。坚持生态环境优先，践行绿色发展理念，构建生态产业化、产业生态化的生态经济体系，将生态环境优势转化为发展优势。
2）融合发展创新。围绕生态环境治理需求，着力推进生态环境领域重大工程建设，释放环保产业有效需求，推动生态环境治理市场化与产业化。同时，因地制宜，发展生态环境关联度高、经济发展带动力强的产业项目，探索建立产业收益补贴生态环境治理投入的良性机制，实现生态环境治理与产业经济发展的充分融合。
3）实施路径创新。充分发挥市场配置资源的决定性作用，着力打造良好的营商环境，激发市场主体活力。打破行业、企业、所有制界限，积极引入综合实力强、专业化水平高的市场主体参与试点工作。充分调动市场主体的能动性，鼓励拓展产业链，提高开发效率，保障生态环境持续改善。
4）投融资模式创新。探索政府债券、政府投资基金、政府与社会资本合作（PPP）、组建投资运营公司、开发性金融、环保贷等多种投融资模式推进试点项目实施，推动建立多元化生态环境治理投融资机制。
2、根据6号文，生态环保金融支持入库项目应属于以下领域：
1）大气污染防治。包括北方地区冬季清洁取暖、挥发性有机物综合治理、工业企业深度治理、工业企业燃煤设施清洁能源替代、重点行业超低排放改造、重点行业清洁生产改造、锅炉综合治理、涉气产业园区和集群大气环境综合整治、高排放机动车淘汰换新、船及非道路移动源排放治理、典型行业恶臭治理、重污染天气应对能力建设等。
2）水生态环境保护。包括黑臭水体治理、污水处理设施与配套管网建设改造、污水处理厂污泥处理处置、污水再生及资源化利用、工矿企业和医疗机构水污染治理、工业园区水污染治理、船舶港口水污染治理、水体内源污染治理、流域水生态保护修复、流域水环境综合治理、河湖生态流量保障、重点湖库富营养化控制、河湖生态缓冲带修复、天然（人工）湿地生态系统保护与建设、水源涵养区保护、饮用水水源地保护、入河排污口整治及规范化建设等。
3）重点海域综合治理。以渤海、长江口-杭州湾、珠江口邻近海域为重点，包括海水养殖环境整治、入海排污口及直排海污染源整治、船舶港口污染防治、亲海岸滩环境整治、海洋生态系统保护修复、美丽海湾示范建设等。
4）土壤污染防治。包括建设用地土壤污染风险管控、建设用地土壤污染修复、农用地工矿污染源整治、工矿企业重金属治理、历史遗留重金属污染区域治理、化学品生产企业及工业集聚区地下水污染风险管控、矿山开采区及尾矿库地下水污染综合治理、危险废物处置场及垃圾填埋场地下水污染防治、依赖地下水的生态系统保护、地下水型饮用水水源地保护、重点污染源防渗改造、废弃井封井回填等。
5）农业农村污染治理。包括农村污水处理和资源化利用、农村垃圾治理、农村黑臭水体整治、废弃农膜回收利用、秸秆综合利用、畜禽与水产养殖污染治理和粪污资源化利用、种植业面源污染治理、农村生态环境综合整治等。
6）固废处理处置及资源综合利用。以“无废城市”建设项目为重点，包括城乡生活垃圾收集与处理处置、餐厨垃圾收集与资源化利用、危险废物及医疗废物收集与处理处置、矿产资源（含尾矿）综合利用、废旧资源再生利用、农业固体废物资源化利用、工业固体废物环境风险管控、工业固体废物无害化处理处置及综合利用、建筑垃圾和道路沥青资源化利用、包装废弃物回收处理等。
7）生态保护修复。重要生态系统保护和修复、山水林田湖草沙冰一体化保护和修复、矿区生态保护修复、采煤沉陷区综合治理、生物多样性保护及荒漠化、石漠化、水土流失综合治理等。
8）其他环境治理。生态环境风险防控、放射性污染防治、噪声与振动污染控制、生态环境监测与信息能力建设等。
（二）申报方式
1、根据489号文，第一批EOD模式备选项目试点申报应由省级生态环境部门、发展改革部门通知本行政区域内相关市（县、区）政府或园区管委会自愿申报。试点申报市（县、区）政府或园区管委会组织开展申报工作，因地制宜制定试点实施方案。省级生态环境部门、发展改革部门审核同意后，汇总报送生态环境部和国家发展改革委。每个省份申报数量原则上不超过3个。
2、根据468号文，第二批EOD模式备选项目试点申报应由符合申报条件的市级及以下人民政府或园区管委会组织开展申报工作，组织编制《生态环境导向的开发（EOD）模式试点实施方案》，并填报项目申报表。省级生态环境部门、发展改革部门审核同意后，汇总报送生态环境部和国家发展改革委。每个省份申报数量原则上不超过3个，依项目排序情况，对超过申报数量的项目均视为无效项目。本次重点支持实施基础好、投资规模适中、项目边界清晰、反哺特征明显、环境效益显著的试点项目。
3、根据6号文，生态环保金融支持入库项目应按照“成熟一个，申报一个”的原则，由县级及以上生态环境部门通过生态环保金融支持项目管理系统线上申报，省级生态环境部门论证评估同意后由线上提交。至此，生态环境部开发的生态环保金融支持项目管理系统已上线运行，EOD项目将不再每年发文通知推荐一次试点项目，而是改为了常态化的申报入库。
（三）申报条件
1、根据468号文，试点项目需同时符合以下条件：
（1）试点申报主体和实施主体为市级及以下人民政府或园区管委会，鼓励政府或园区管委会与试点依托项目承担单位联合申报与实施。
（2）生态环境治理与关联产业一体化实施，依托项目承担单位仅为一个市场主体。
（3）强化公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业一体化实施，以系统解决区域突出生态保护修复和环境治理问题为基础，试点依托项目之间相互关联、有效融合，项目边界清晰，且须在项目层面实现关联产业收益补贴生态环境治理投入。
（4）依托项目均须完成项目可研批复或备案等立项工作，并提交立项证明材料。采用政府和社会资本合作（PPP）模式的项目需纳入财政部或国家发展改革委PPP项目库。依托项目已完工的，侧重于EOD模式的经验总结。
（5）试点内容与项目实施合法合规，符合招投标、投融资、土地利用等现有政策要求，不增加地方政府隐性债务。
2、根据6号文，生态环保金融支持入库项目的申报条件要求为：
（1）入库项目申报主体应为已建立现代企业制度、经营状况和信用状况良好的市场化企业，或县级（含）以上政府及其有关部门等。
（2）项目融资主体应为市场化企业，且其环保信用评价不是最低等级。
（3）治理责任主体为企业的生态环境治理项目，单个项目融资需求原则上应超过5000万元；其他项目单个项目融资需求原则上应超过1亿元。
（4）应明确项目实施模式。PPP项目需满足国家有关管理要求，应适时纳入财政部、国家发展改革委PPP项目库。鼓励推广生态环境整体解决方案、托管服务和第三方治理。EOD项目要参考468号文基本要求（详见上述“1”的内容），确保生态环境治理与产业开发项目有效融合、收益反哺、一体化实施。
为稳步开展生态环境治理模式创新，规范有序推进EOD模式探索，EOD项目还需满足以下条件。
1）地市级及以上政府作为申报主体和实施主体的EOD项目，原则上投资总额不高于50亿元；区县级政府作为申报和实施主体的项目，原则上投资总额不高于30亿元。
2）项目边界清晰，生态环境治理与产业开发之间密切关联、充分融合，避免无关项目捆绑，组合实施的单体子项目数量不超过5个。
3）除规范的PPP项目外，不涉及运营期间政府付费，不以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益。加强重大项目谋划，优化项目建设内容，力争在不依靠政府投入的情况下实现项目整体收益与成本平衡。
4）EOD项目中生态环境治理内容需符合入库范围要求，且要有明确的生态环境改善目标。产业开发要符合国家和地方产业政策、空间管控等各项要求，项目实施中严格落实招投标、政府采购、投融资、土地、资源开发、政府债务风险管控、资产处置等各项法规政策要求，依法依规推进项目规范实施，不以任何形式增加地方政府隐性债务。
5）各省（自治区、直辖市）每年入库EOD项目原则上不超过5个。
四、EOD项目投融资法律要点
结合当前已出台EOD模式政策法规及《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》（环办科财函〔2021〕201号）、《关于同意开展第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》（环办科财函〔2022〕172号）中公布的部分已落地EOD模式试点项目，我们对EOD项目投融资法律要点进行简析如下：
（一）关于投融资模式
根据《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号）第十六条：“金融扶持。在不新增地方政府隐性债务的前提下，支持金融机构参与生态保护修复项目，拓宽投融资渠道，优化信贷评审方式，积极开发适合的金融产品，按市场化原则为项目提供中长期资金支持。推动绿色基金、绿色债券、绿色信贷、绿色保险等加大对生态保护修复的投资力度。积极支持符合条件的企业发行绿色债券，用于生态保护修复工程。支持技术领先、综合服务能力强的骨干企业上市融资。允许具备条件的企业发行绿色资产证券化产品，盘活资源资产。健全森林保险制度，鼓励保险机构和有条件的地方探索开展保价值、保产量、保收入的特色经济林和林木种苗保险试点，推进草原保险试点，加大保险产品创新力度，完善灾害风险防控和分散机制。”及《生态环境部办公厅、发展改革委办公厅、国家开发银行办公厅关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号）一、试点要求（二）试点内容中“4、投融资模式创新。探索政府债券、政府投资基金、政府与社会资本合作（PPP）、组建投资运营公司、开发性金融、环保贷等多种投融资模式推进试点项目实施，推动建立多元化生态环境治理投融资机制。”等相关规定，为推动EOD项目，可通过建立绿色基金、绿色债券、绿色信贷、绿色保险、绿色资产证券化产品、政府债券、政府投资基金、政府与社会资本合作（PPP）、组建投资运营公司、开发性金融、环保贷等多元化生态环境治理投融资机制。
（二）关于法律要点
以下我们结合具体案例以“政府和社会资本合作（PPP）”、“特许经营+EPC”“投资人+EPC”、“施工总承包（EPC）”等模式实施的EOD项目的法律要点进行分析：
1、“政府和社会资本合作（PPP）”模式
（1）案例概况
项目名称：山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP项目
项目内容：本项目主要建设内容为凤凰绿道片区周边区域内的生态环境保护修复和建设、配套基础设施和服务设施建设等，具体包括三大类十大项内容：1)按照“再塑一环、打通五廊、支线加强、步道覆网”的策略，构筑城市生态高地绿色网络体系。现有绿道提升总长度约72.4公里；新建五条绿道总长约19.3km。沿绿道和景点周边修建人行步道。2)生态修复提升工程①绿道沿线水系修复、生态系统及景观打造，包括7座水库塘坝水环境提升、景观整体打造工程以及新建水系连通渠道25km。②绿道沿线重要节点生态修复提升工程，包含陌上花开、百花谷、红叶谷等11处。3)配套公共服务及基础设施项目：①绿道沿线驿站新建及提升工程，含4座新建驿站及4处现有驿站改造提升。②游客服务中心及配套连接线。③小火车旅游服务设施：森林观光小火车作为特色交通补充，快速串联各节点，本期建设总长9.2km，设5处站点。④场馆配套服务设施：含日月山运动游乐场、林业博览馆及城市发展历史规划馆等2处。⑤水、电基础设施配套工程。本项目坚持系统观念、结构化思维和EOD导向，构成了一个完整的生命有机体和独立的公共产品。
项目运作方式：BOT (建设—运营—移交)。
项目总投资：196,775.46万元，其中工程费用165,151.57万元，工程建设其他费19,818.78万元，基本预备费4,150.28万元，建设期利息7,516.39万元，铺底流动资金为138.44万元。
项目实施机构：枣庄市林业和绿化局
政府出资方代表：枣庄市文旅集团
合同履行期限：本项目合作期限为25年，其中建设期为2年，运营维护期为23年。
（2）案例分析
在该案例中，社会资本中标后，需在与实施机构签订PPP项目合同后15日内成立项目公司；项目公司在与采购人正式签订PPP项目合同后3个月内完成融资，并按照PPP项目合同约定的时间节点完成工程建设进度等。“PPP+EOD”模式，有助于拓宽政府投资项目建设资金来源，引导社会资本积极参与生态综合治理项目，有效发挥政府方与社会资本合作效能。但需严格按照《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）、《财政部关于印发<政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引>的通知>（财金〔2020〕13号）等规定规范程序及内容，并做好项目绩效考核，同时在PPP项目合同中就各方权责利、风险分担机制、项目投融资、建设、运营等内容进行约定，保证项目合法合规实施，有效助推区域生态治理能力。
2、“特许经营+EPC”模式
（1）案例概况
第一阶段项目名称：马鞍山市向山地区生态环境综合治理 EOD 项目特许经营者采购
采购方式：竞争性谈判
预算金额（项目投资）：总投资约 82.65 亿元，本项目的项目总投资包括经政府审计的建筑安装工程费用、设备及工器具购置费、工程建设其他费用（含前期费用）及建设期财务费用等。
采购需求：本项目采用特许经营模式进行运作，马鞍山市人民政府（“市政府”）授权马鞍山市雨山区人民政府（以下简称“雨山区政府”）为本项目实施机构。雨山区人民政府通过竞争性程序选择本项目的特许经营者。雨山区人民政府和中标特许经营者签署特许经营协议，将本项目特许经营权授予特许经营者，由特许经营者负责本项目的整体投资、建设、运营、产业发展、移交等各项工作，并享有相应的收益权，通过项目经营性收入方式获得投资回报。雨山区人民政府作为实施机构，负责牵头对特许经营者进行监督和考核。合作期满后，特许经营者将本项目设施及其权益无偿移交给市政府指定机构。
合同履行期限：本项目合作期（特许经营期）为 30 年，其中整体建设期为 3 年，整体运营期为27 年。
第二阶段项目名称：马鞍山市向山地区生态环境综合治理EOD项目（EPC+产业导入）
项目建设地点：马鞍山市（主要包括向山镇域、笔架山矿区、独山片区、和尚桥矿区等）
项目建设规模：本项目共包含34个子项目，分为两个标段，具体为：一标段（生态修复类），共包含21个子项目：1）寨山整治项目；2）罗卜山、霍里铁矿区生态环境综合整治工程；3）孙村金矿生态环境综合整治项目；4）马山排土场环境综合整治项目；5）向山地区在册小尾矿库生态环境综合治理工程；6）完善已复垦尾矿库及排土场污染防治措施工程（历史复垦尾矿库及排土场污染防治措施完善工程 ）；7）交通干线周边防护林带建设项目（交通干线周边防护林带建设工程 ）；8）向山绿色产业发展集聚区项目；9）小王村生态修复+工程（种植经济林并发展林下经济），推动三产融合；10）向山地区历史宕口生态修复+项目（矿山遗址公园）（历史遗留采石宕口生态修复工程 ）；11）大黄山周边生态修复+项目（地质公园）；12）矿山矿坑生态修复+项目（矿冶公园）；13）雨山东路改造项目（伟星蓝山-泰山大道段）；14）向山垃圾填埋场封场及渗滤液处理项目；15）采石河上游水系整治项目（采石河源头水环境治理工程）；16）洋河水系整治项目（慈湖河源头水环境治理工程 ）；17）农村人居环境治理提升项目；18）郎甸嘉苑安置房项目；19）葛羊路（跃进桥-泰山大道）道路大修改造项目；20）片区综合便民服务中心和向山地区历史展示馆项目；21）向山消防救援站应急救援能力提升项目。二标段(产业配套类) ，共包含13个子项目：1）老313省道连通项目；2）老313省道改造提升项目；3）湖南东路延升（泰山大道-S205围乌路）建设项目；4）泰山大道（银杏大道-向濮路）新改建项目；5）慈湖河路北延项目（天然河桥北-205国道）；6）镇区主干道周边环境整治项目；7）桥头二期安置房项目；8）向濮路（泰山大道至S205围乌路）建设项目；9）雨山东路拓宽改造项目（泰山大道-南山大道）；10）向山地区路网贯通项目；11）向山地区县道改造项目；12）基础设施配套项目；13）老旧小区及周边环境改造项目。
项目总投资：项目总标的额477950万元。其中，一标段招标范围内标的额为237381万元（含建安投资费、勘察设计费、预备费等）；二标段招标范围内标的额为240569万元（含建安投资费、勘察设计费、预备费等）。
工期：一、二标段总工期（含设计、设备采购安装、施工等）均为1080日历天。各子项目建设工期自监理工程师发出此子项目开工令之日起至该子项目竣工验收合格之日为止。
项目招标范围：一、EPC总承包：完成批准的可行性研究报告文件范围内（本项目“建设规模”所列部分）所有建设内容的方案设计、初步设计及概算编制、施工图设计及预算编制、工程施工、工程材料设备采购和安装、工程调试直至竣工验收合格及缺陷责任期内的保修等工程总承包的全部工作；且包括但不限于为了完成项目建设内容实施的测绘、勘查、检测、监测、专项试验等工作，以及报建、规划报批、图纸审查、专家论证、评审、评估、竣工验收等手续办理。配合招标人委托的工程咨询服务、工程价款结算审核、竣工决算审计、质量监督等涉及工程管理的所有工作，以及配合以上工作时发生的相关费用。二、产业导入：本项目范围内产业导入标准、内容、考核机制等。
资金来源：其他投资
（2）案例分析
马鞍山市向山地区生态环境导向的开发项目为《生态环境部办公厅、发展改革委办公厅、国家开发银行办公室关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》（环办科财函〔2021〕201号）发布的EOD模式试点项目，试点实施单位为马鞍山市雨山区人民政府、江东控股集团有限责任公司。本项目实施分为两个阶段，第一阶段由政府通过竞争性谈判方式选定项目特许经营者；第二阶段由特许经营者以“EPC+产业导入”方式通过公开招标确定项目总承包单位。
1）关于特许经营权的取得
根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条“本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。”、第十五条“实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案，应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。”等规定，特许经营权应通过竞争方式取得，且具体竞争方式的选择还应符合《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国政府采购法实施条例》等相关规定。
2）关于总承包单位的选定
工程建设项目的施工单位选定应严格按照《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》等相关规定执行，同时因本项目涉及产业导入，还需关注中标人的产业服务能力，本项目范围内产业导入标准、内容、考核机制等通过签署《向山地区生态环境综合治理EOD项目产业服务协议》进行约定。
3、“投资人+EPC”模式
（1）案例概况
项目名称：云南滇中新区小哨国际新城水生态环境建设及综合开发利用EOD项目及配套基础设施建设项目
项目实施地点：位于昆明市区东北角的小哨片区，距离主城区36公里，靠近长水国际机场，紧邻小龙高速、昆嵩高速，国道G320穿境而过。
项目建设内容：项目实施范围为干沟河、花庄河、花庄河水库、八家村水库河道沿岸刚性绿线和城市蓝线范围以及04组团。项目拟建设内容为项目实施范围内的水生态环境治理、云药产业园建设、4号路建设等EOD项目，以及04组团内2、3、5号路建设，纵一、纵二、纵三路北延长线建设等配套基础设施建设内容。具体包括：（1）EOD项目：1）水生态环境治理工程； 2）云药产业园建设工程；3）4号路建设工程。（2）配套基础设施建设： 1）2、3、5号路建设工程； 2）纵一、纵二、纵三路北延长线建设工程。
项目合作期限：本项目合作期限为20年，包含建设期和运营期。其中：建设期：自项目开工日起至竣工验收备案完成日止，本项目的建设期不超过6年，其中EOD项目建设期不超过3年，配套基础设施建设项目建设期不超过6年；运营期：自项目运营期起始日起至项目移交完毕日止，本项目的运营期不超过17年。在本项目的合作期内，不同子项目的运营期起始日，以子项目竣工验收合格转入运营期次日确定。
项目总投资：830055万元。
项目招标范围：本次招标范围为负责云南滇中新区小哨国际新城水生态环境建设及综合开发利用EOD项目及配套基础设施建设项目投资、融资、建设、运营维护和移交的社会投资人。
项目资金来源：政府投资（含专项债）+企业自筹+市场化融资。
（2）案例分析
1）关于子项目的组合实施
云南滇中新区小哨国际新城水生态环境建设及综合开发利用项目为《生态环境部办公厅、发展改革委办公厅、国家开发银行办公室关于同意开展第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》（环办科财函〔2022〕172号）发布的EOD模式试点项目，试点实施单位为云南滇中新区管理委员会。该EOD项目包括水生态环境治理工程、云药产业园建设工程及4号路建设工程三个子项目，并将配套基础设施建设项目包括2、3、5号路建设工程、纵一、纵二、纵三路北延长线建设工程捆绑实施，是规范有序推进EOD模式的探索。
2）关于招标方式
本项目采用“两标并一标”的招标方式，即招标人云南省滇中产业发展集团有限责任公司通过公开招标方式招选社会投资人，与中标社会投资人股权合作，签订《投资合作协议》组建项目公司，社会投资人具备本项目相应施工资质时，根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条及《云南省招标投标条例》第八条相关规定，本项目施工总承包依法无需再次招标，由项目公司与中标社会投资人中的施工总承包单位签订《施工总承包合同》，施工总承包单位负责项目建设施工；合作期满后，项目资产及相关权利等按法定程序及协议约定完好无偿移交给新区政府或政府指定的其他机构。
上述法律依据为“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的可以不进行招标”，但在本项目的招标公告中未见关于特许经营权授予的相关内容，故此种情形下能否适用两标并一标的招标方式各地操作可能有所不同，建议与项目地招标管理部门提前沟通确认。
3）关于项目资金
本项目资金由股东自有资金、政府专项债及市场化融资三部分组成。其中关于项目资本金，比例暂按经批复的可行性研究报告估算总投资的20%设置（最终可按经批复的初步设计概算总投资确定项目资本金金额），由招标人和中标社会投资人共同出资，其中中标社会投资人出资9亿元，社会投资人资本金出资以外的项目资本金由招标人出资；关于专项债，本项目新区政府拟申请发行不超过30.7亿元地方政府专项债券（最终到位金额以有权审批部门批复并成功发行的金额为准），按照专项债管理相关要求投入项目建设，专项债本息由项目公司偿还；关于融资，项目资本金、专项债以外的建设资金，由项目公司作为融资主体通过市场化方式向金融机构进行债务性融资。
需要注意的是，根据本项目的招标公告，中标社会投资人负责协助项目公司获得项目债务性融资，若项目公司无法按照项目建设进度获得项目债务性融资，导致项目建设资金不足，中标社会投资人有义务采取包括但不限于股东借款、委托贷款等方式协助项目公司筹措相应的建设资金，并明确资金成本均不应超过社会投资人中标的融资成本，若确有超出，超出部分由中标社会投资人自行承担。由此可见，本项目对投资人的投融资能力非常看重，这也是项目能够顺利推进的重要条件，投资人在参与此类项目前，应充分考虑融资落地的可行性以免触发资金筹措的责任及无法按期提供资金可能承担的违约责任等。
4）关于股权退出
为确保项目建设、运营的一致性和稳定性，在项目合作期内，项目公司的股东退出应满足股权锁定期的要求：即为项目所有工程竣工验收合格并进入运营期一年以内为股权锁定期，股权锁定期内，项目公司各股东方均不得退出，法律法规另有规定或新区政府明确要求退出的除外；股权锁定期满后项目运营期内，社会投资人股东可在符合法律法规的前提下以市场化方式退出，同等条件下招标人和项目公司其他股东享有优先受让权。
本项目采用“投资人+EPC”模式，投资人退出路径的合法合规性是重要的法律要点，从主体性质来看，如投资人为国有企业的，需满足国资管理的相关法律规定，如《企业国有资产交易监督管理办法》等；从退出方式来看，市场化退出方式不同，也应满足具体退出方式相关的法律规定等。同时，社会投资人股东的退出建议在《投资合作协议》“退出机制”条款中进行明确约定。
4、“施工总承包（EPC）”模式
（1）案例概况
项目名称：巴中革命老区振兴发展及巴河治理EOD项目（B包一期）
项目建设地点：巴中市巴州区、经开区。
项目主要建设内容及规模：1）巴河大佛寺-李家湾闸坝段水污染防治及生态修复项目：对大佛寺-李家湾闸坝段河道进行生态修复和景观提升，沿河两岸雨污管网改造，河堤隐患整治，建设景观节点、市民健康步道、体育设施和市民休闲设施等。2）巴河兴文片区水污染防治及生态修复工程（一期）：东溪沟、观音河下段河道整治及亮化工程，治理两座小型水库。新建9个微坝，水面扩大，河道清淤，新建流域治理监测系统平台，新建沿河道路1960米。
项目总投资：本次招标包含2个子项目，匡算总投资约为7亿元，其中预估建安工程费约为5.8亿元。
项目招标范围：本次招标包含本项目的勘察、设计（包括初步设计、施工图设计、全过程配合施工图审查及施工阶段的配合服务直至竣工验收合格前的配合服务工作等）、施工等直至竣工验收合格、综合验收及整体移交，运行期间的配合工作、缺陷责任期内的缺陷修复和保修工作，包括相关手续办理。
项目招标人：巴中市国有资本运营集团有限公司、巴中秦鼎实业有限公司。
资金来源：企业自筹。
（2）案例分析
巴中革命老区振兴发展及巴河治理EOD项目分为A包与B包实施，其中巴中革命老区振兴发展及巴河治理EOD项目（A包） 由5个子项目组成，项目总投资为560,821.82万元，采用“投资人+EPC+运维”模式招标；巴中革命老区振兴发展及巴河治理EOD项目（B包一期）采用“勘察-设计-施工总承包”模式招标，该模式下各方法律关系清晰，业主与施工单位的责任分工明确，便于项目有序推进。此类采用不同模式结合的方式是对开展EOD项目的有益探索，需要关注不同模式下各自涉及法律依据不同则法律风险控制需要分别进行安排。
结语：EOD模式作为一种创新性的项目组织实施方式，能够在生态文明思想的引领下，以可持续发展为目标，通过采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，实现将生态环境治理带来的经济价值内部化的目的。当前相关法律法规的陆续出台，给EOD项目的落地和发展提供了合法合规性基础，通过对项目法律风险识别、评估、控制，律师也将积极参与到生态环境治理专家团队中对创新模式继续进行有益的探索与研究。