观韬解读 | 信托公司行政处罚深度解读系列之二：信托财产运用方面的处罚情况及其法律责任
作者：刘大刚 徐思琪
前言：随着资管新规的正式落地，监管部门进一步强化对信托公司和从业人员的执法监管力度。我们梳理了2021年信托行业行政处罚情况，从信托产品销售、财产运用、尽职调查、投后管理、公司治理等方面进行解读，并结合诉讼案例，对信托公司违规行为的法律责任进行分析，供大家参考。
本文旨在梳理信托公司在信托财产运用方面的处罚情况。根据公开资料查询，有关信托公司信托财产运用方面，在2021年共有10个银保监局（包含银保监会、银保监局、银保监分局）向15家信托公司开具了15张罚单。信托公司在信托财产运用方面违规情况主要涉及违规提供房地产项目信托融资、变相接受地方政府提供担保、违规开展供应链融资业务、违规开展通道类融资业务等。
一、房地产信托业务
违规情形 | 法律法规要求 |
1) 违规提供房地产融资 2) 变相为房地产企业缴纳土地出让金融资 3) 信托资金违规用于缴纳土地出让价款 4) 贷款用途审查不到位，信托资金用于置换前期缴纳土地出让金的投资款 5) 违规以信托资金发放土地储备贷款 6) 以应收账款收购附差额补足承诺形式，变相为房地产企业提供流动资金贷款 | 1） 关于房地产融资四三二标准 《关于加强信托公司房地产、证券业务监管有关问题的通知》第一条规定第（一）款规定，严禁向未取得国有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证（“四证”）的房地产项目发放贷款，严禁以投资附加回购承诺、商品房预售回购等方式间接发放房地产贷款。申请信托公司贷款（包括以投资附加回购承诺、商品房预售回购等方式的间接贷款）的房地产开发企业资质应不低于国家建设行政主管部门核发的二级房地产开发资质，开发项目资本金比例应不低于35%（经济适用房除外）。 《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》第一条规定，各行业固定资产投资项目的最低资本金比例按以下规定执行：房地产开发项目：保障性住房和普通商品住房项目维持20%不变，其他项目由30%调整为25%。 2） 不得发放土地储备贷款 《关于加强信托公司房地产信托业务监管有关问题的通知》第四条规定，信托公司不得以信托资金发放土地储备贷款。土地储备贷款是指向借款人发放的用于土地收购及土地前期开发、整理的贷款。 3） 不得发放流动资金贷款 《关于加强信托公司房地产、证券业务监管有关问题的通知》第一条第（二）款规定，严禁向房地产开发企业发放流动资金贷款，严禁以购买房地产开发企业资产附回购承诺等方式变相发放流动资金贷款，不得向房地产开发企业发放用于缴交土地出让价款的贷款。要严格防范对建筑施工企业、集团公司等的流动资金贷款用于房地产开发。 4） 疫情期间要加大对优质项目的支持力度 《关于做好疫情防控和经济社会发展金融服务的通知》第（十三）条规定，金融机构要区分项目风险与企业集团风险，加大对优质项目的支持力度，不盲目抽贷、断贷、压贷，不搞“一刀切”，保持房地产开发贷款平稳有序投放。商业银行、金融资产管理公司等要做好重点房地产企业风险处置项目并购金融服务，稳妥有序开展并购贷款业务，加大并购债券融资支持力度，积极提供兼并收购财务顾问服务。金融机构要在风险可控基础上，适度加大流动性贷款等支持力度，满足建筑企业合理融资需求，不盲目抽贷、断贷、压贷，保持建筑企业融资连续稳定。 |
我们理解，受国家宏观调控及市场降温的双重影响，房地产信托规模在2021年呈连续下降的趋势，但鉴于房地产行业资金密集投入的属性，房地产信托仍然是信托公司展业的重要行业之一。从合规性方面讲，融资类房地产项目主要的合规要求是“四三二”标准，信托公司在房地产信托方面违规情形基本上都是因违反该等要求所导致的。我们建议，鉴于当前国家对房地产行业的调控政策，信托公司房地产业务要同时处理好存量和增量的问题。其中，存量业务主要是加强贷后管理、化解存量风险、防范新增风险。对于有实际控制力的项目，信托公司可以加强控制力度，通过直接或委派第三方监管机构等方式强化现场管理、监管销售回款，化解和降低项目后续风险。增量业务要进一步识别主体风险，对于符合准入要求的开发主体，信托公司可以通过直接投资股权或股权收益权、地产基金等方式进行真实的权益投资，积极参与公司治理及项目管理，寻找市场化的资产配置机会，实现各方共赢的投资目标。
二、融资平台信托业务
违规情形 | 法律法规要求 |
1) 变相接受地方政府提供担保、为地方政府及其部门提供融资及相关服务 | 1） 融资平台、隐性债务的定义 根据《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（以下简称“19号文”）规定，地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。 根据《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（以下简称“15号文”）第（三）条规定，银行保险机构向地方政府相关客户提供融资前应查询财政部融资平台公司债务及中长期支出事项监测平台（以下简称“监测平台”），根据查询结果实施分类管理。各级监管机构不再受理原银监会融资平台名单查询和调整事宜。 参考公开查询到的《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》相关信息（本文件非公开发布），地方政府隐性债务是指地方政府在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。 2） 严禁新增地方政府隐性债务 15号文第（二）条规定，不得以任何形式新增地方政府隐性债务。健全新增隐性债务发现机制。银行保险机构应在合同中约定，一旦发现客户违规新增地方政府隐性债务将终止提供融资，已签订融资合同的终止提款，同时及时将有关情况报告相关监管机构。 3） 加强融资平台公司新增融资管理 15号文第（三）条规定，对于不涉及地方政府隐性债务的客户，银行保险机构应落实防范化解地方政府隐性债务风险政策要求，按照市场化原则，依法合规审慎授信，防止新增地方政府隐性债务。对承担地方政府隐性债务的客户，银行保险机构还应遵守以下要求：一是不得新提供流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资。二是不得为其参与地方政府专项债券项目提供配套融资。除此以外对确因经营需要且符合项目融资要求的，必须由客户报本级人民政府书面审核确认。 4） 不得违规接受地方政府信用支持 15号文第（二）条规定，银行保险机构应严格尽职调查，提供融资应符合以下要求：一是不得违法违规提供实际依靠财政资金偿还或者提供担保、回购等信用支持的融资。二是不得要求或接受地方党委、人大及其常委会、政府及其部门出具承诺或担保性质的文件，包括但不限于决议、会议纪要、协议、各类函件等。三是不得要求或接受以机关、事业单位、社会团体的国有资产为相关单位和个人融资进行抵押、质押以及以售后回租、售后回购等的方式变相抵押、质押。四是不得要求或接受以政府储备土地或者未依法履行划拨、出让、租赁、作价出资或者入股等公益程序的土地抵押、质押。不得提供以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资。五是参与政府和社会的合作（PPP）、政府投资基金等，不得约定或要求由地方政府回购其投资本金、承担其投资本金损失、保证其最低收益，不得通过其他明股实债的方式提供融资及相关服务。六是不得将融资服务作为政府购买服务内容。七是企事业单位在本行、本公司存量地方政府相关融资，已经在抵押担保方式、贷款期限、还款方式等方面整改合格。八是不得以其他任何形式新增地方政府隐性债务。 5） 配合地方政府化解地方融资平台公司到期存量隐性债务 15号文第（四）条规定，银行保险机构配合地方政府化解地方融资平台公司到期存量隐性债务，要严格遵守《中国银保监会关于配合做好防范化解融资平台到期存量政府隐性债务风险工作的通知》(银保监发[2019]45号文件)。在自主决策、自担风险、自负盈亏的前提下，以市场化方式合规、适度向融资平台公司提供化债融资，承接债权债务关系清晰、对应资产清楚、项目具备财务可持续性、化债方案明确且切实可行，短期偿债压力较大的到期地方政府隐性债务，可适当延长期限，探索降低债务利息成本。优先化解期限短、涉众广、利率高、刚性兑付预期强的债务，防范存量隐性债务资料链断裂的风险。银行保险机构使用企业周转便利类金融工具接续地方政府隐性债务前，应通过监测平台确认该笔债务在财政部汇总的地方政府隐性债务清单内。提供的资金期限不得超过其对应的到期债务化解期限，规模不得超过对应到期债务本金余额，不得通过信托资金、流动资金贷款或其他流动资金贷款性质的融资置换存量隐性债务，不得置换明股实债类债务。 6） 保障融资平台公司合理融资需求 《关于做好疫情防控和经济社会发展金融服务的通知》第（十一）条规定，加大对有效投资等金融支持力度。开发性、政策性银行要结合自身业务范围，加大对重点投资项目的资金支持力度。金融机构要主动对接重大项目，加大对水利、交通、管网、市政基础设施等领域惠民生、补短板项目和第五代移动通信（5G）、工业互联网、数据中心等新型基础设施建设的支持，推动新开工项目尽快开工，实现实物工作量。要合理购买地方政府债券，支持地方政府适度超前开展基础设施投资。要在风险可控、依法合规的前提下，按市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，不得盲目抽贷、压贷或停贷，保障在建项目顺利实施。做好民间投资、政府和社会资本合作的金融支持工作。金融机构对信贷增长缓慢的省（区）新增贷款占比要稳中有升。 |
我们理解，15号文严禁新增地方隐性债务，但明确要求金融机构配合地方政府化解地方融资平台公司到期存量隐性债务，所以信托公司以信托资金置换隐性债务可能会是平台业务的展业方向。我们提示，信托公司开展存量债务置换的，应当穿透审查存量债务合规性。即，信托公司应当根据15号文及其他相关文件要求审查拟置换债务的合规性，审查其发放是否符合15号文等文件的相关要求，是否构成不合规的新增隐性债务。
三、资金用途违规
违规情形 | 法律法规要求 |
1) 违规开展供应链融资业务 2) 违规开展固有贷款业务，贷款资金被挪用于偿还本公司其他固有贷款 3) 违规开展信托业务，将信托财产挪用于非信托目的用途 4) 违规开展结构化证券信托业务 5) 违规开展通道类融资业务 6) 违反规定开展信托投资业务，严重违反审慎经营规则 7) 监管批复增资前违规以负债形式接受“增资款”并使用 8) 违规发放信托贷款用于购买金融机构股权 9) 公司治理不健全，违规开展固有贷款及信托业务，资金流向股东及其关联方 10) 违规投资信托资产 11) 违规开展非标资金池等具有影子银行特征的业务 12) 将本公司管理的不同信托计划投资于同一项目 13) 借道合作机构变相进行不同集合资金信托计划之间信托财产的相互交易 14) 违规受让资管计划受益权、信托受益权 | 1） 信托财产不得挪用 《信托公司管理办法》第三十四条规定，信托公司开展信托业务，不得有下列行为：（二）将信托财产挪用于非信托目的的用途。 《信托公司集合资金信托计划管理办法》第二十六条规定，信托公司运用信托资金，应当与信托计划文件约定的投资方向和投资策略相一致。 2） 结构化信托禁止性情形 《关于加强信托公司结构化信托业务监管有关问题的通知》第七条规定，信托公司开展结构化信托业务不得有以下行为：（一）利用受托人的专业优势为自身谋取不当利益，损害其他信托当事人的利益。（二）利用受托人地位从事不当关联交易或进行不当利益输送。（三）信托公司股东或实际控制人利用信托业务的结构化设计谋取不当利益。（四）以利益相关人作为劣后受益人，利益相关人包括但不限于信托公司及其全体员工、信托公司股东等。（五）以商业银行个人理财资金投资劣后受益权。（六）银监会禁止的其他行为。 3） 关联交易禁止事项 《银行保险机构关联交易管理办法》第三十二条规定，信托公司开展固有业务，不得向关联方融出资金或转移财产，不得为关联方提供担保。信托公司开展结构化信托业务不得以利益相关人作为劣后受益人，利益相关人包括但不限于信托公司及其全体员工、信托公司股东等。信托公司管理集合资金信托计划，不得将信托资金直接或间接运用于信托公司的股东及其关联方，但信托资金全部来源于股东或其关联方的除外。 4） 通道业务 《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》第二十二条规定，金融机构不得为其他金融机构的资产管理产品提供规避投资范围、杠杆约束等监管要求的通道服务。 《关于规范银信类业务的通知》第三条规定，商业银行对于银信通道业务，应还原其业务实质进行风险管控，不得利用信托通道掩盖风险实质，规避资金投向、资产分类、拨备计提和资本占用等监管规定，不得通过信托通道将表内资产虚假出表。 5） 化解影子银行风险 《关于加强影子银行监管有关问题的通知》第（三）条规定，加快推动信托公司业务转型。明确信托公司“受人之托，代人理财”的功能定位，推动信托公司业务模式转型，回归信托主业。运用净资本管理约束信托公司信贷类业务，信托公司不得开展非标准化理财资金池等具有影子银行特征的业务。建立完善信托产品登记信息系统，探索信托受益权流转。 《关于推动银行业和保险业高质量发展的指导意见》第十七条规定，有序化解影子银行风险。银行保险机构要落实规范金融机构资产管理业务的指导意见，推动业务平稳过渡、规范转型。逐步清理压缩不合规的表外理财非标资产投资、表内特定目的载体投资、同业理财等业务规模，严控银信类通道业务。按照业务实质实施一致性、穿透式、全覆盖风险管理，严格适用相应的风险分类、资本占用和拨备计提等要求。保险机构要继续清理多层嵌套投资、关联交易加杠杆等违规行为。 |
我们理解，信托公司通道业务模式基本包括，银信合作（银行理财资金通过设立资金信托方式间接向融资方提供融资，以获取跨牌照套利）、银证/基信合作（为银信合作通道的变通，其中信托及基金均为通道方，进一步规避银行资金或银信合作的合规性限制或风险管理要求）、单一信托为银行自营投资提供通道、信托计划为投资机构满足证券开户需求提供通道、为满足加杠杆操作提供结构化产品。信托公司提供通道业务基本上是利用信托公司可以跨行业资产配置的牌照优势进行制度套利，既冲击了监管机关对特定金融行业的监管要求，又为信托公司本身积累了业务风险。实践中，信托公司因通道业务招致资产端或资金端诉讼的案例，也明显与日俱增。我们认为，自2020年起监管部门持续要求信托公司压降通道业务，昭示着信托公司未来展业将基本告别通道业务，这也是信托行业回归“受人之托、代人理财”本源的必然要求。
四、信托财产运用违规对信托公司民事责任的影响
本部分内容主要涉信托公司因信托财产运用方面的违规事项导致承担民事责任的部分案例，实践中，尽管受托人违规情形不一定构成无效行为，但为防范和降低经营风险，受托人仍然应当关注交易结构合规性问题，并应避免通过设置复杂交易结构来规避监管要求。
（一）信托财产运用违反监管规定，不一定是无效行为
信托财产运用仅违反相关监管规定并无其他无效情形时，信托贷款合同不一定属于无效合同。在某投资有限公司等与某国际信托有限责任公司金融借款合同纠纷一案（（2021）京民终631号），被告对《贷款合同》的效力提出异议，认为信托贷款资金的来源及交易模式违反金融监管规定，损害社会公共利益，合同应无效；且贷款用于经济开发区及开发区政府的基础建设，属于政府变相举债的行为，因违反《中华人民共和国预算法》第35条与《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》第二条第一款的规定，故《贷款合同》无效。法院认为，《贷款合同》明确约定案涉贷款分别用于某公司下属子公司的道路建设项目，项目涉及的《建设项目回购协议》及《委托建设协议》均约定建设项目资金来源均为建设单位自筹。被告未提交证据证明《贷款合同》存在合同法第五十二条情形，且本案现有证据不能证明案涉贷款属于地方政府性债务，被告仅以《贷款合同》违反《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》及《关于规范银信类业务的通知》为由，要求确认无效，法院不予支持。另外，被告还主张案涉《贷款合同》违反金融监管规定、扰乱金融市场秩序、损害社会公共利益而无效，但信托公司已经对其贷款资金来源进行举证，至于信托公司在贷款尽调中是否存在瑕疵、是否属于通道业务，均未违反我国法律法规的强制性规定，不影响案涉《贷款合同》的效力。
我们理解，从上述案例可以看出，信托财产运用仅违反监管规定，不存在其他无效情形时，因其不属于我国法律法规的强制性规定，所以未必导致相关合同无效。
（二）不同信托计划之间的相互交易的前提条件
若将不同信托计划财产相互交易，受托人应当取得委托人或受益人同意，并应以公平的市场价格进行交易。在某信托股份有限公司与重庆市某房地产开发有限公司营业信托纠纷一案(（2017）渝民终414号),信托公司在对房地产项目信托计划进行清算时，表面上是由某集团公司购买了房地产公司的股权，但根据信托公司其他信托计划投资决策委员会的决议以及信托公司与某集团公司签订的《股权代持协议》和《委托投资协议》，房地产公司的股权实质上是由信托公司发行的其他信托计划项下的资金购买。也就是说，信托公司设立的其他信托计划项下的信托财产购买了信托公司设立的房地产项目信托计划项下的信托财产。法院认为，根据《中华人民共和国信托法》《信托公司集合资金信托计划管理办法》，受托人将不同委托人的信托财产进行相互交易的条件有两项，一是信托文件有规定或者经委托人或者受益人同意；二是以公平的市场价格进行交易。本案中，信托公司也未举示证据证明其在以不同委托人的信托财产进行相互交易之前征得了房地产项目信托计划的委托人或者受益人的同意，并且，信托公司主张信托财产的清算处分价格不低于甚至高于市场价值的依据不足。因此，法院认为信托公司对信托财产的清算处置不符合合同约定和法律规定。
我们理解，尽管《信托公司集合资金信托计划管理办法》规定受托人不得将不同信托计划相互之间进行交易，但受托人仍可从《信托法》寻求依据，但其前提是经委托人或者受益人同意，并以公平的市场价格进行。
（三）信托公司应谨慎核查信托业务中涉房项目合规性，并作出相应交易安排
信托公司开展涉及房地产开发的信托业务时，应根据监管要求对有关房地产开发项目进行合法合规的核查。在李某、某信托公司营业信托纠纷一案（(2018)最高法民终173号），信托公司与集团公司共同设立SPV，并间接投资于项目公司负责开发的标的房地产开发项目。对于该等投资是否违反房地产信托“四三二”问题，二审法院认为，信托公司的这一投资方式符合《资金信托合同》约定。尽管信托公司与集团公司签订《合作框架协议》时项目公司尚未取得国有建设用地使用权证，但设立SPV的行为并不等同于向未取得国有建设用地使用权证的房地产项目发放贷款的行为，且《合作框架协议》亦对取得国有建设用地使用权证的时间进行了约定，并约定了若未能按期取得该证的后果。因此，案涉信托计划不属于违规向不符合标准的房地产项目提供融资。
我们建议，信托公司开展涉及房地产开发的信托业务时，不论是否直接投资房地产开发项目，出于审慎经营的考虑，都应对有关房地产开发项目进行合法合规的核查，及时作出相应交易安排，以降低产生纠纷时信托公司的合法合规风险。
五、小结
在信托财产运用中，信托公司受托管理运用信托财产要受到法律规范及信托合同约定的约束。实践中，部分信托公司会选择通过复杂的结构设计安排规避部分监管规定，但从上述案例可以看出，司法实践相对倾向于从实质出发判断信托产品的合法合规风险、产生的法律后果及其之间的因果关系，即使信托公司已对信托结构进行设计，底层资产的合法合规性仍然不能忽视。我们建议，信托公司应针对不同的信托业务根据相关法律法规及监管规定，对相关业务中涉及监管部门重点关注领域进行着重核查，避免过度依赖信托的交易结构设计，忽视底层资产合规性风险。
作者简介：
刘大刚律师，为观韬中茂金融创新业务线合伙人，执业领域主要涵盖信托、银行、 保险、证券、私募基金等资管行业及资本市场业务。Email：liudg@guantao.com
徐思琪律师助理，为观韬中茂金融创新部实习律师，执业领域为信托、家事、企业投融资及企业法律顾问等业务。Email：xusq@guantao.com